O objetivo geral deste artigo é verificar o comportamento das decisões do Supremo Tribunal Federal (STF) em relação a aposentadoria de policiais civis no âmbito do regime próprio de previdência social (RPPS).
Para melhor organizar o raciocínio, o objetivo específico foi centrado em estudar a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5039-RO, a ADI 5403-RS, o MI 2283 AgR e o RE 983.955, e a Emenda à Constituição (EC) nº 103/2019.
A conclusão, finalmente, é que os policiais civis não têm direito a proventos pela integralidade e reajuste pela paridade com base na Lei Complementar Nacional (LC) nº 51/1985, salvo quando cumprem as regras de transição das EC nº 41/2003 e nº 47/2005.
Sueração do entendimento firmado na ADI nº 5403-RS
Dia 10 de fevereiro de 2023 se encerrou o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 5.039-RO no plenário virtual do STF, tratando sobre proventos e reajuste do benefício de aposentadoria de policial civil, um dos julgamentos mais importantes no âmbito do regime próprio de previdência social (RPPS).
No livro Noções de regime próprio de previdência social: Uma análise das teses jurídicas na evolução constitucional, este subscritor fala sobre o tema e esclarece a existência de manifestação da Advocacia Geral da União através do Parecer nº 00004/2020/Consuniao/CGU/AGU, aprovado pelo Advogado Geral da União via Parecer nº JL – 04, concluindo que os policiais civis da União, ingressos nas respectivas carreiras até 12/11/2019 (data anterior a vigência da EC nº 103/2019), terão direito a proventos integrais e paridade plena [1].
Entretanto, à época, ainda não havia se encerrado o julgamento da ADI nº 5.039-RO.
Nos embargos de declaração (ED) interpostos na ADI nº 5039-RO, conhecidos e rejeitados à unanimidade, foi pedido esclarecimentos sobre os julgamentos da ADI 5403-RS, do MI 2283 AgR e do RE 983.955, e da Emenda à Constituição (EC) nº 103/2019 (que para a AGU assegurou aposentadoria com proventos pela integralidade e reajuste pela paridade aos policias federais ingressos nas respectivas carreiras até 12/11/2019).
Aqui vale observar o teor das decisões supostamente violadas pela decisão na ADI nº 5039-RO:
“Ementa: CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA ESPECIAL. SERVIDORES DO SISTEMA PENITENCIÁRIO E DO INSTITUTO-GERAL DE PERÍCIAS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. CARREIRAS INTEGRANTES DO SISTEMA ÚNICO DE SEGURANÇA PÚBLICA E ATIVIDADES DE RISCO. COMPETÊNCIA CONCORRENTE DOS ESTADOS. POSSIBILIDADE DE PREVISÃO DE REQUISITOS E CRITÉRIOS DE CÁLCULO DIFERENCIADOS PARA CATEGORIAS FUNCIONAIS QUE SE SUJEITAM A CONDIÇÕES ESPECIAIS DE SERVIÇO. INTEGRALIDADE E PARIDADE DE PROVENTOS. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE. 1. Os Estados e o Distrito Federal, no exercício de sua competência legislativa concorrente (artigo 24, XII, da CF), podem disciplinar sobre a aposentadoria especial de seus respectivos servidores, inclusive no tocante à identificação das categorias funcionais sujeitas às condições especiais de trabalho referidas no artigo 40, §4º, da CF. 2. Os ‘requisitos e critérios diferenciados’ passíveis de serem adotados pelo legislador alcançam o estabelecimento de regras específicas de cálculo e reajuste dos proventos, no que se inclui a previsão de integralidade e paridade de proventos. 3. As carreiras funcionais integrantes do Sistema Único de Segurança Pública (Lei federal 13.675/2018) têm o risco e a periculosidade como aspecto inerente de suas atividades. Precedentes: ARE 654.432, relator ministro EDSON FACHIN, redator para o acórdão ministro ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 5/4/2017; e RE 846.854/SP, relator ministro LUIZ FUX, redator para o acórdão ministro ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 1º/8/2017. 4. Ação Direta julgada improcedente. (ADI 5403, Relator(a): LUIZ FUX, relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 13/10/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-294 DIVULG 16-12-2020 PUBLIC 17-12-2020).
EMENTA Mandado de injunção. Aposentadoria especial de servidor público policial. Artigo 40, §4º, da Constituição Federal. Lei Complementar nº 51/1985. Inexistência de omissão legislativa. Agravo não provido. 1. A Lei Complementar nº 51/1985, que trata da aposentadoria especial dos servidores públicos policiais, foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988 (ADI 3.817/DF). 2. Havendo norma incidente sobre a situação concreta do impetrante, num ou noutro sentido, que ampare o exercício do direito à aposentadoria especial, em plano obviamente diferenciado dos servidores públicos em geral, submetidos às previsões do artigo 40 da Constituição Federal e demais regras de transição, carece a parte de interesse na impetração, uma vez ausente qualquer omissão a ser sanada. 3. Agravo regimental não provido. (MI 2283 AgR, relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 19/09/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-210 DIVULG 22-10-2013 PUBLIC 23-10-2013).
Ementa: recurso extraordinário – aposentadoria especial na forma da lei complementar nº 51/85 (artigo 1º, inciso i) — recepção pela CF/88 — precedente — repercussão geral da matéria que o plenário do Supremo Tribunal Federal reconheceu no julgamento do RE 567.110/AC– reafirmação, quando da apreciação de mencionado recurso, da jurisprudência que o supremo tribunal federal firmou no exame dessa controvérsia – sucumbência recursal justificada, no caso, pela existência de ‘trabalho adicional’ produzido pela parte vencedora (cpc/15, artigo 85, § 11) — majoração da verba honorária (10%) — percentual (10%) que incide sobre a verba honorária por último arbitrada – necessária observância dos limites estabelecidos no art. 85, §§ 2º e 3º, do cpc/15 — agravo interno improvido. (RE 983955 AgR, relator(a): CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 09/12/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-035 DIVULG 21-02-2017 PUBLIC 22-02-2017).”
Observando os julgamentos levantados como violados, é possível se extrair do voto do ministro Relator Fux, na ADI nº 5403-RS:
“I. 4. A EXTINÇÃO DA INTEGRALIDADE DE PROVENTOS E DA PARIDADE REMUNERATÓRIA ENTRE SERVIDORES PÚBLICOS ATIVOS E INATIVOS. A edição da Emenda Constitucional 41/2003, posteriormente integralizada pela Emenda Constitucional 47/2005, pôs fim à integralidade de proventos e à paridade entre a remuneração do servidor e o valor recebido a título de aposentadoria, de sorte que apenas houve a preservação, em respeito aos princípios do direito adquirido e da segurança jurídica, do direito à integralidade e paridade já garantido ao servidor que ingressou antes da Emenda Constitucional 41/2003, bem como àquele que se aposentou pela regra de transição do artigo 6º da Emenda Constitucional 41/2003. Nesse sentido, aliás, é o precedente desta Corte julgado sob a sistemática da Repercussão Geral – RE 590.260 RG, relator ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe de 23/10/2009, Tema 139.
[…] Se as Emendas Constitucionais 41/2003 e 47/2005, anteriores aos diplomas impugnados, extinguiram as garantias de paridade e integralidade, prevendo apenas regras transitórias, não pode lei complementar estadual concedê-las indistintamente, mercê ser configurada burla, por essa via, à vontade do legislador constituinte derivado reformador”.
Nela, sagrou-se vencedor o voto-vista do ministro Alexandre de Moraes, com a passagem a seguir que reflete a divergência:
“Na presente hipótese, o legislador estadual, seguindo o legislador federal (artigo 1º, II, da LC 51/1985), optou por conceder uma base de cálculo mais benéfica (integralidade) aos proventos de aposentadoria especial concedidos aos servidores do Sistema Penitenciário e de órgão que compõe a segurança pública (Instituto-Geral de Perícias), garantindo o seu reajustamento pelos mesmos índices dos servidores da ativa (paridade). Esse tratamento se mostra razoável e adequado, pois vai ao encontro do preconizado pelo constituinte derivado que, na edição da EC 47/2005, incluiu os trabalhadores expostos a situações de risco pessoal ou a condições insalubres no artigo 40, §4º, incisos II e III, da CF”.
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Já no RE nº 983.955-AgR, onde se lê que o RE nº 567.110/AC é reafirmado, não há passagens que levem a crer pela possibilidade de proventos pela integralidade e reajuste pela paridade, mas tão somente a reafirmação de recepção da Lei Complementar Nacional (LC) nº 51/1985 pela Constituição Federal de 1988.
Por tanto, superados todos os entendimentos divergentes, o julgamento da ADI nº 5039-RO, para o Supremo Tribunal Federal (STF), traduz a nova realidade a ser adotada, qual seja: os policiais civis só tem direito à aposentadoria com proventos pela integralidade e reajuste pela paridade desde que observem regras de transição quanto à data de ingresso no serviço público, nos termos das EC nº 41/2003 e nº 47/2005, sob pena de violação aos §§ 3º e 8º do artigo 40 da Constituição, assim postos no texto constitucional.
Os artigos constitucionais citados estão assim escritos:
“Artigo 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
[…] §3º Para o cálculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão consideradas as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência de que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003).
[…] §8º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)“.
O ministro Fachin, relator, deixou claro que “os policiais civis obviamente pertencem à categoria de servidores civis” e que os artigos da lei rondoniense “por serem inconstitucionais ao tempo da sua edição, não poderiam ser convalidados pela Emenda Constitucional nº 103/2019, de modo que persiste sua inconstitucionalidade, visto que o sistema jurídico pátrio não admite a convalidação de norma inconstitucional”, seguindo entendimento do ministro Fux na ADI nº 5.403-RS.
Por tanto, parece haver um ponto final na discussão e a tese fixada é que os policiais civis não têm direito a proventos pela integralidade e reajuste pela paridade com base na LC nº 51/1985, salvo quando cumprem as regras de transição das EC nº 41/03 e nº 47/05.
E como a EC nº 103/2019 foi enfrentada pelo STF na ADI nº 5039-RO, os policiais já aposentados, com proventos pela integralidade e reajuste pela paridade, usufruem da garantia da segurança jurídica, pois havia entendimento na ADI nº 5403-RS que permitia a compreensão de que lei estadual poderia prever uma base de cálculo mais benéfica (integralidade) aos proventos de aposentadoria especial, garantindo o seu reajustamento pelos mesmos índices dos servidores da ativa (paridade).
Considerações finais
O RPPS esperava o deslinde deste tema há muitos anos.
A decisão do STF no sentido de que os policiais civis não têm direito a proventos pela integralidade e reajuste pela paridade com base na LC nº 51/1985 ou em outra Lei Federal ou Estadual, salvo quando cumprem as regras de transição das EC nº 41/03 e nº 47/05, pacifica, momentaneamente, o assunto, já que os demais policiais civis, que ainda não cumpriram com os requisitos de aposentadoria, possuem tão somente expectativa de direito.
Isto significa que o fato de terem ingressado nas respectivas carreiras até 12 de novembro de 2019 não é mais suficiente para permitir proventos pela integralidade e reajuste pela paridade.
Diga-se, a manifestação da Advocacia Geral da União através do Parecer nº 00004/2020/CONSUNIAO/CGU/AGU, aprovado pelo Advogado Geral da União via Parecer nº JL – 04, está superada e impõe aos entes federados o dever de ajustar suas manifestações, zelando pelo interesse público e suas respectivas finanças.
Os que já estão aposentados, o princípio da segurança jurídica é a bússola e deve, como exige o Estado Constitucional de Direito, manter a pacificação social e espantar os litígios exagerados, já que a súmula vinculante nº 03 do STF exige, nos processos perante o Tribunal de Contas da União, o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado.